为什么美国外交政策能超越历任总统而持续存在
- 艾哈迈德·法西（Ahmed Fathi）
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作者：艾哈迈德·法希 (Ahmed Fathi)
纽约: 在我人生的大部分时间里，我一直以为权力的运作方式，就像我在世界许多地区所见到的那样：领导人发声，机构跟随；总统宣布，系统执行。权力首先是个人化的，其次才是制度性的。
我在埃及长大，身处中东和北非这一长期充斥着威权体制、强人政治、独裁统治和绝对君主制的地区，因此这种对权力的理解显得顺理成章。人很早就学会对政府行为保持警惕，对官方叙事保持怀疑，学会读懂弦外之音，并清楚地意识到，当权力集中于一个办公室时，机构是多么容易被扭曲。在许多政治体系中，领导人不仅是权力的象征，他本身就是制度。
这种世界观伴随着我在埃及、欧洲和美国之间辗转，也随着我后来走访超过85个国家而不断强化。它塑造了我理解政治权威的方式，也影响了我对风险、可信度和意图的直觉判断。
我花了很长时间，并通过近距离观察，才逐渐理解一个听起来显而易见、但对未曾生活在成熟民主制度中的人而言却颇为反直觉的事实：在美国，领导人很强势，但他们并非至高无上的主权者。制度本身会形成制衡。
这一点在当下尤为重要，因为越来越多的公共讨论把美国外交政策视为白宫现任主人个性的延伸。
美国总统拥有巨大的权力。他统帅军队，主导外交，设定优先事项，任命高层官员，并塑造美国对外参与的整体基调。总统一旦发声，市场会波动，政府会回应，联盟会调整。这样的权力是真实存在的。
但意图并不等于结果。
每一项重大的外交政策决定，都会与美国治理体系的复杂机器发生碰撞。国会辩论并阻挠，法院介入并延缓，政府机构解释并抵制，职业官员影响具体执行。盟友依据自身利益作出反应，而不是听从华盛顿的口号。因此，最终结果往往比最初的政治言辞更缓慢、更混乱，也更受限制。
这不是体制失灵，而是体制设计如此。
在报道过权力高度集中于单一领导人的政治体系之后，再去观察华盛顿，让我不得不重新校准自己对权威的理解。在许多国家，如果领导人想执行某项政策，它就会立即落实。而在美国，政策需要被谈判、被稀释、被重塑，有时甚至在尚未实施之前就被否决。
国会常被轻视为政党斗争的舞台，但实际上，它是美国外交政策中最具分量的行为体之一。它掌控财政拨款，制定制裁法律，批准武器销售，确认高级任命，并行使监督权。总统的政治抱负，往往会被拒绝合作的立法者所限制。这种约束是结构性的，而非党派性的。
另一个经常被误解的层面，是国家安全官僚体系本身。职业外交官、情报官员、国防官员和公务员，并不会随着新总统上台而消失。他们仍然留任，撰写简报，框定选项，解读情报，并在竞选口号早已淡去之后继续运作体系。总统可以与他们博弈，甚至在某些情况下强行压制，但不可能在一夜之间抹去数十年的制度文化。这正是美国外交政策在实践中远比竞选言辞更具连续性的主要原因之一。
司法系统也构成现实约束。移民禁令、紧急权力、监控项目、制裁决定和行政命令，都会频繁进入法院程序。法官往往会收窄其范围、暂停执行，甚至完全否决。这种情况在两党总统任期内都屡见不鲜。这不是法理理论，而是制度日常。
再看联盟体系。北约、七国集团、欧盟、日本、韩国、情报共享伙伴关系以及各类地区联盟，并不是美国决策的被动观众。它们塑造了什么在政治和战略上是可持续的，对鲁莽转向施加成本，通过预期与相互依赖约束行为。总统可以公开批评盟友、威胁退出，但这些关系背后的结构性架构，反复证明比一时的政治风向更具韧性。
当有人声称美国外交政策反映的是某一个人的偏见或世界观时，这种多层现实就显得尤为重要。严肃的分析问题，不是总统在集会上或采访中说了什么，而是制度最终产生了什么结果。联盟是否在结构上被削弱，还是经受住了言辞风暴？制裁是否崩溃，还是依旧有效？军事承诺是否消散，还是依靠制度惯性持续存在？对手是否因为政策而获得了真实战略利益，而不仅仅是利用噪音获利？
由于长期生活在不同政治文化之间，我习惯性地进行比较。在许多我熟悉的体系中，言辞很快就会变成现实。而在美国，言辞往往会与制度结构发生碰撞。这种碰撞令总统感到挫败，使选民困惑，并助长阴谋论思维，但它同时也是美国制度最重要的安全阀之一。
然而，还有一个令人不安的事实。一个制度并不需要被外国势力“控制”，也可能客观上服务于对方利益。仅仅是制度失调本身，就足以产生效果。极化削弱凝聚力，不信任侵蚀机构，混乱的信息传递动摇盟友信心，政治动荡为对手创造机会。俄罗斯、中国以及其他国家，不必控制混乱的制造者，只需利用混乱所创造的环境。
美国外交政策并不完美，经常前后矛盾，也高度政治化。但它绝不是某一个人的私人日记。它是机构、个性、法律、联盟与公共压力相互摩擦的产物。
多年报道美国和联合国、近距离观察政府运作、穿梭于不同政治文化之间，让我明白，这种摩擦并非弱点，而是防止权力过度集中的最后防线之一。
任何声称美国外交政策可以被简化为某一个人格的人，并没有描述权力真实的运作方式。他们是在用那些领导人支配机构的政治体系模型，去投射一个恰恰是为防止这种情况而设计的制度。
而讽刺的是，这种误解，正是威权体系希望世界相信的叙事。